Par Chuck Noel,
Genèse et définition sommaires de l’expropriation.
Commençons notre propos par un peu d’histoire. L’expropriation est au moins depuis la Rome Antique, un moyen pour l’État de dépossédé d’un bien un propriétaire en contrepartie d’une compensation afin de réaliser des projets de travaux publics, au moins utile à la vie en collectivité. Avec une définition si vague, dès le départ, l’histoire nous a montré que ce procédé n’a jamais été vraiment favorable aux propriétaires dépossédé. En effet, sous l’Ancien Régime on distinguait le domaine « éminent » du « domaine utile », l’un se superposant sur l’autre. Ce qui correspondrait –grossièrement-à l’abusus pour le domaine éminent et la simple jouissance pour le domaine utile.
Si des garde-fous existaient pour le domaine « éminent » donc le domaine public/royal (Loi fondamentales du Royaume), aucune garantie n’existait pour les propriétaires terriens –qui n’étaient en réalité que des usufruitiers. La couronne pouvait reprendre pleine possession du domaine « utile » et ainsi, en disposer à sa convenance. [1]L’idéologie des Lumières aidant, notamment, au travers de penseurs comme John Locke –qui eut de l’influence sur Montesquieu en France – qui ont vu la propriété comme une garantie contre la tyrannie. Ainsi, à la fin de l’Ancien régime les propriétaires –usufruitiers- étaient expropriés pour cause d’utilité publique, il fallait qu’un intérêt autre que celui de l’intérêt personnel de l’expropriant soit invoqué moyennant une indemnisation. Or, les autorités expropriantes se retrouvèrent très vite sans aucun moyen financier pour dédommager les propriétaires dépossédés. Cela sera signalé dans les cahiers doléances, ce qui amena les rédacteurs de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 de rappeler dans un article 17, qu’il fallait une –et faut toujours !- une « juste et préalable indemnisation ». Ils rappelleront également, que l’expropriation ne peut se faire qu’en cas de « nécessité publique ». Cet axiome est une manière de limiter les cas d’expropriation au strict nécessaire, « nécessité » étant plus restreint que le terme « utilité ». La Révolution et l’avènement de la République en 1792 ignorera complètement la DDHC. Instaurant en 1793 un régime d’indemnisation opérés unilatéralement par des directoires[2].
Pour la République, puis pour l’Empire d’essence jacobine et à l’heure du légicentrisme, le terme « nécessité » sera définitivement balayé au profit du terme « utilité publique », notamment dans le cadre de l’article 544 du Code civil[3].
Nous ne définirons pas le terme « d’utilité publique » dans le détail car il faudrait plusieurs articles pour le faire. Ce que nous pouvons au moins affirmer, c’est que cette terminologie est directement liée à la conception rousseauiste de l’Intérêt général, autrement dit l’intérêt d’une majorité une et indivisible, donc de facto défavorable au droit de propriété privée et individuelle.
Aujourd’hui, l’expropriation, à proprement dite, se définirait « officiellement » comme une opération administrative par laquelle l’Administration oblige un particulier à lui céder la propriété d’un immeuble dans un but d’utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité. Il s’agit d’une prérogative de puissance publique exorbitante du droit commun puisqu’elle porte sur un droit fondamental : le droit de propriété « inviolable et sacré ».
L’expropriation lorsqu’elle est projetée par l’autorité expropriante va faire l’objet d’une longue procédure, que si sur le papier, semble garantir véritablement les intérêts des expropriés, la réalité semble peu reluisante pour ces derniers. L’expropriation se divise en deux grandes phases :
Une phase administrative qui a pour point de départ une déclaration d’utilité publique qui va faire l’objet d’une enquête publique et d’un éventuel contrôle devant le juge administratif. Il s’agira de contrôler le bien fondé de « l’utilité publique », si le contrôle du juge de l’utilité publique s’est grandement élargie, il n’en reste pas moins limité, surtout lorsqu’il s’agit de projet de grande ampleur. Cette phase administrative se clôt avec un arrêté de cessibilité prit par l’État (préfet).
C’est à partir de là, que débute la seconde phase qui est judiciaire, il s’agira de rendre, pour le juge de l’expropriation, une ordonnance de transfert de propriété, une fois que le montant de l’indemnisation a été fixé. C’est lors de cette phase que les choses se compliquent, ce sera l’objet de notre développement. En effet, cette phase est dépourvue, selon nous, de garanties pourtant élémentaires à tout individu devant un prétoire. Le contradictoire y est totalement absent. Dans ces circonstances comment s’assurer qu’il y a pas un rapport de force déséquilibrée entre l’Administration expropriante et le le propriétaire exproprié ? Se pose également la question de l’impartialité de ce juge de l’expropriation dès lors que celui-ci est « assisté » par un commissaire du Gouvernement dont le rôle est de défendre l’Administration ? Enfin, dans l’hypothèse où le juge n’a pas à statuer sur le montant de l’indemnisation de l’expropriation, c’est à dire lorsqu’il y a « cession amiable » quelles garanties dispose le propriétaire exproprié dans une relation contractuelle déséquilibrée de toute manière ?
Cette cession amiable est ainsi par nature déséquilibrée (I), quand bien même l’exproprié choisirait la voie judiciaire, il ne dispose pas de contradictoire (II), d’autant plus que juge qui statut sur le montant de son indemnisation est dans les faits pieds et poings liés par le commissaire du Gouvernement. (III)
I -La cession amiable : un préalable déséquilibré
Cette cession amiable[4] se matérialise par un contrat de droit privé conclu entre l’Administration expropriante et l’exproprié qui porte sur les biens qui vont faire l’objet de la Déclaration d’utilité publique, puisque la cession se réalise, souvent, avant toute procédure d’expropriation. Il s’agit ici de négocier le montant de l’indemnisation qui peut être très difficile dans les faits, chacun défendant ses intérêts.
En pratique, cette négociation entre l’Administration et le propriétaire déchu est, de facto, déséquilibrée. En effet, d’un côté on a une Administration avec son armada de services administratifs et de l’autre un –petit- propriétaire n’ayant que de vagues notions de l’état du marché immobilier. Le cas échéant, si cela advenait être le cas, qu’est-qui interdirait l’Administration de modifier son document local d’urbanisme –hormis une procédure de révision/ modification plus ou moins longue. Par exemple, grever les parcelles à exproprier de servitudes d’urbanisme (Emplacements réservés, par exemple) qui feraient chuter le prix de la parcelle. Ou encore, l’Administration pourrait encore faire pression d’une expropriation par voie judiciaire. À moins de démontrer une intention dolosive de la part de l’Administration, chose peu aisée dans les faits. [5]
Si le malheureux –futur-exproprié dispose bien d’une action pour rescision pour lésion, il est difficile pour lui d’évaluer avec grande certitude la juste valeur de son bien à exproprier.
Quid de la « juste » indemnité, au sens de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen, dans ce cas ?
Puisque dans l’hypothèse d’une cession amiable réalisée avant une procédure d’expropriation se pose, aussi, la question de savoir si ce qui constitue une vente de droit commun, fait jouer l’article 17 de la DDHC, si le transfert de propriété se fait, en effet, par acte authentique devant notaire. Cette cession produit, dans les faits, les mêmes effets qu’une ordonnance rendue par le juge de l’expropriation.[6]
Ce qui est d’autant plus dangereux, puisque le juge administratif, n’a pas opéré de son « filtre » de la Déclaration d’utilité publique, puisque la convention, intervenant antérieurement à celle-ci.
Toutefois, on peut indiquer que lorsque la cession amiable intervient après la Déclaration d’utilité publique, l’exproprié semble disposer de quelques garanties. Outre une action pour rescision pour lésion, le propriétaire dispose d’un droit de rétrocession, notamment lorsque l’Administration n’a pas réalisé sa déclaration d’utilité publique.[7]
Puis, quand bien même cette cession interviendrait bien après la déclaration d’utilité publique, le juge judiciaire n’interviendra que pour donner acte du transfert de propriété –à l’image d’une caisse enregistreuse.
Tout ceci pourrait être remise en cause par la Cour européenne des droits de l’Homme qui exige, au regard de l’article 1er du Premier protocole additionnel de la Convention européenne des droits de l’homme relative au respect des biens, que la privation de propriété ne peut intervenir sans le versement d’une somme raisonnable en rapport avec la valeur du bien.[8]
Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’une phase amiable, puisque dans l’hypothèse où aucun accord n’a été trouvé entre l’expropriant et l’exproprié on passera alors devant le juge de l’expropriation. La complication que cette « phase amiable » engendre déjà pour l’exproprié ne fait que se compliquer davantage lors de la phase contentieuse. Notamment, ne serait ce, qu’au regard de ses droits naturels les plus élémentaires.
II -Une phase judiciaire dominée par une absence de contradictoire
Ici, on se retrouve après l’arrêté de cessibilité de l’État et conformément à l’article 17 DDHC, une « préalable » indemnité doit être octroyée au propriétaire exproprié avant tout transfert de propriété. C’est le juge judiciaire qui est chargée de fixer le montant de l’indemnité conformément au rôle qui lui est donné, indirectement, par l’article 66 de la Constitution en tant que gardien de la Liberté individuelle et plus directement en tant que « gardien de la propriété immobilière » -au regard du principe reconnu des lois de la République consacré par le Conseil constitutionnel[9]. On peut, d’ores et déjà noter que tout cela reste très solennel.
Si on regarde la phase contentieuse de plus près on remarque que celle ci semble être non contradictoire. Ici, le juge de l’expropriation se contente de fixer le montant de l’indemnisation compte, au moins, des mémoires qui auront été échangés entre l’exproprié et l’expropriant. Sinon, devant le juge de l’expropriation il n’y a aucune représentation possible, aucun débat. En d’autres termes le juge de l’expropriation fait office de caisse enregistreuse, il ne fait que prendre acte de l’arrêté de cessibilité et des pièces qui lui a été fournis. En effet, l’article L.12-1 du Code de l’expropriation dispose clairement que : « L’ordonnance est rendue, sur le vu des pièces constatant que les formalités prescrites par le chapitre Ier ont été accomplies, par le juge dont la désignation. ». Cet article avait d’ailleurs fait l’objet d’une QPC devant le Conseil constitutionnel[10] qui avait déclaré, dans une décision très contestable, cet article et son absence de contradictoire conforme à la Constitution.
En effet, le Conseil constitutionnel s’était justifié sur le fait qu’en amont, il y avait un débat contradictoire, en l’occurrence, l’enquête publique et l’éventuelle passage devant la juridiction administrative. Or, il s’agit d’un débat sur le bien fondé de la Déclaration d’utilité publique, autrement dit, si le projet projeté par l’expropriant est bien d’intérêt général. Ici, on se prononce sur la première partie de l’article 17 DDHC « lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment », autrement dit, il s’agit d’une phase bien distincte de la partie « sous la condition d’une juste et préalable indemnisation » de ce même article 17 DDHC.
Or, ces deux phases ne se portent pas devant le même juge, et le principe d’indépendance des juridictions étant, on voit très mal pourquoi l’absence de tout contradictoire serait justifié. Si le juge administratif fait office d’un gardien indirect du droit de propriété « inviolable et sacré », notamment, en contrôlant la légalité de la déclaration d’utilité publique (DUP), et de part son contrôle casuistique (au cas par cas). Il faut noter qu’il ne se prononce que très rarement en défaveur de grands projets nationaux, de peur, selon sa jurisprudence constante[11] d’y faire un contrôle d’opportunité de la DUP. Mais, dans tous les cas le juge administratif se prononce sur l’indemnité. Donc, selon nous, deux procédures différentes, deux contradictoires différents.
Le Conseil constitutionnel[12], avait également argué pour justifier l’injustifiable, que le requérant disposait du principe du double degré juridiction, en pouvait se pourvoir en cassation contre l’indemnisation qui a été. Compte tenu de la durée de la procédure de cassation et du coût pour le propriétaire, qui ne peut d’ailleurs plus rien faire de ses biens, paraît être une justification bien légère. Retenons juste, que ce n’est pas un hasard si la Cour de cassation à soumis cet article au contrôle a posteriori du juge constitutionnel[13].
D’ailleurs, une question de légitimité pourrait se poser à l’égard de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’Homme, relative au droit au procès équitable. Le juge judiciaire n’est-il pas le gardien de la propriété immobilière ? De facto, il n’y a t-il pas une remise en cause à faire ne serait-ce qu’à l’égard de l’article 16 DDHC qui rappelle que « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, (…), n’a point de Constitution. » ?
III -Un juge de l’expropriation agent de l’Administration ?
Sans contradictoire le juge judiciaire se contente d’agir unilatéralement comme n’importe quelle autorité administrative. Cela ne s’arrête pas là puisque celui est « assisté » par un commissaire du gouvernement qui dispose d’un monopole dans l’expertise de l’indemnisation de l’expropriation[14]. Le juge judiciaire ne peut à aucun moment désigner un autre expert.
Ce commissaire du gouvernement, comme son nom l’indique, est chargé de défendre les intérêts financiers de l’Administration. Celui-ci va rendre un avis, qui dans les faits, sera toujours favorable à l’Administration, dès lors qu’il se veut « gardien des deniers publics ».
Que reste-t-il, alors au juge judiciaire ? S’il est limité aux pièces du dossier d’expropriation et à l’avis d’un commissaire partial dans les faits, bien que le dernier alinéa de l’article R.13-7 du Code de l’expropriation affirme le contraire, pour fixer son indemnisation.
Soit il agit comme une autorité administrative en ne faisait que constater, soit il agit en étant lié par l’avis du commissaire du Gouvernement.
Dans ces conditions plusieurs questions se posent ne serait-ce que sur la question de la Séparation des pouvoirs et de l’impartialité de la juge de l’expropriation, qui sont, pourtant, des éléments constitutifs de n’importe quel État de droit. Dans la mesure où on se retrouve avec un juge de l’expropriation mains liées avec un commissaire du Gouvernement défenseur de l’Administration. Si on se réfère aux textes fondamentaux, il est nécessaire de rappeler que l’article 16 DDHC qui rappelle que : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n’est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution. »
Quand est-il, également, de la légitimité de la légitimité de cet office l’article 66 de la Constitution sur le rôle du juge judiciaire « gardien des libertés individuelles » et du Principe fondamental reconnu des lois de la République « gardien de la propriétaire immobilière » [15] ?
L’article 6§1 de la CEDH [16]et –encore- l’article 16 DDHC prit in extenso, n’imposent-t-ils pas une impartialité du juge ? Impartialité, fortement fragilisée avec la présence de commissaire du gouvernement et par l’absence d’une réelle plénitude du juge judiciaire dans la fixation de l’indemnisation, le cas échéant ?
Peut-on, ici aussi, parler d’une « juste » indemnisation (Art. 17 DDHC) ? Si l’indemnisation est bien préalable au transfert de propriété, la question de sa « justesse » reste en suspend. Comme nous le disions plus haut, l’Administration dispose de nombreux services techniques, alors que le propriétaire reste bien souvent démuni pour présenter une évaluation viable du prix de son bien exproprié. Tout cela dans ces hypothèses limitées à un juge judiciaire –autorité administrative ou lié à l’avis d’un commissaire du Gouvernement partial ? Il ne faut pas oublier que cette indemnisation correspond à une garantie directe –certes relative-contre la spoliation[17].
Ainsi, toute cette dernière phase de l’expropriation qui n’est « judiciaire » que de nom, compromet les garanties les plus élémentaires des droits naturels de l’individu dans un État censé être de Droit. Cette seconde phase devra être réformée en profondeur, puisqu’il est d’avis que l’article R. 13-7 du Code de l’expropriation régissant le commissaire du gouvernement est sur la sellette ne serait-ce qu’à l’égard de l’égard de l’article 16 DDHC, devant le juge administratif –dans l’hypothèse qu’il fasse son travail. Si ce commissaire « gardien des deniers publics » aurait une place adéquate, ce serait durant la phase administrative, qui de mieux placé pour juger économiquement viable une déclaration d’utilité publique, au côté notamment du commissaire enquêteur et du contrôle de légalité du juge administratif. Pour, enfin, laissé le juge judiciaire faire librement son travail de « gardien de la propriété immobilière » et établir, enfin une « juste » indemnité en toute indépendance et transparence.
[1] Dans les faits, les abus du pouvoir royal ont été que très marginal. La doxa dominante imposait au Roi d’être gardien des propriétés du royaume – à peine de tomber en tyrannie. La dépossession se faisait généralement pour la construction d’édifices militaires.
[2] Pour une perspective historique de l’expropriation assez complète : J.-M Auby, P. Bon, Auby J.-B, P. Terneyre, Droit administratif des biens, Précis, Dalloz, 2016, 7ème ed., pp. 461 et s.
[3] Art. 545 Code civil : « Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, et moyennant une juste et préalable indemnité. »
[4] Art. L. 12-2 al 2 Code de l’expropriation.
[5] En ce sens voir, l’art. L. 13-15 du Code de l’expropriation ; ou encore, Civ. 3ème, 11 juin 1992, n° 02.70-140.
[6] R. Hostiou, Cession amiable et droit de l’expropriation, RDI 2013, 425.
[7] CE, 29 novembre 2004, Société des autoroutes du Sud de la France, req. n°234129.
[8] CEDH, 8 juillet 1986, Lithgow et a c/ Royaume-Uni, req. n° 9006/80.
[9] Conseil Constitutionnel, 25 juillet 1989, n°89-256 DC.
[10] Conseil Constitutionnel, 16 mai 2012, n°2012-247QPC
[11] Bien que son contrôle se soit renforcé par l’utilisation du « bilan coût avantage », CE, Ass., 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, req., 78825, il refuse toujours d’aller au delà depuis lors.
[12] Conseil Constitutionnel, 16 mai 2012, n°2012-247QPC. Précité.
[13] En vertu de l’article 61-1 de la Constitution, la Cour de cassation dispose d’une compétence discrétionnaire pour transmettre ou non les QPC soulevée au Conseil constitutionnel.
[14] Le juge de l’expropriation avait jusqu’en 2015 la possibilité de désigné un expert mais le décret n°2014-1635 abrogera cette faculté. Un grand retour en arrière en somme.
[15] Conseil Constitutionnel, 25 juillet 1989, n°89-256 DC. Précité
[16] Le législateur a tenté de rendre l’article R. 13-7 du Code de l’expropriation compatible à la Conv. EDH dans un décret n°2005-467 portant modification du Code de l’expropriation en y insérant la phrase suivante : « Cette désignation ne peut porter sur des agents ayant, pour le compte de l’autorité expropriante ». Il n’en reste pas moins, pour nous que la question de la compatibilité se pose quand même, notamment dans l’hypothèse où on exproprirait pour le compte d’une personne publique ou non. Ou encore, ne serait-ce qu’à l’égard du principe de l’égalité des armes. V. en ce sens, CEDH, 24 juillet 2003, Yvon c/ France, req., n° 44962/98, pt. 37.
[17] Notons –pour couronner le tout – que l’indemnité résultant de l’expropriation est au moins en partie imposable au titre de l’impôt sur le revenu : Art. 74 SC, annexe 2, Code général des impôts.
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