Libres propos – L’éternel renvoi des responsabilités en matière de zones inondables.

Par Chuck Noel,

Ces dernières semaines ont été marquées par de nouvelles inondations, notamment à Paris, qui a connu une crue exceptionnelle de la Seine. Si Paris semble panser rapidement ses plaies. On pense aux sinistrés du nord de la France qui ont eu moins de chance que leurs homologues parisiens. Comme toujours lorsque survient ce genre d’événement dramatique, on voit s’installer d’incessants bras de fer entre Administration, propriétaires sinistrés et les assurances. Chacun se renvoyant la balle pour savoir qui est responsable, pour avoir permis des constructions s’installer dans des zones connues pour être inondables. Face aux caprices de la nature, la seule chose qui puisse être fait par l’Homme est d’assurer la sécurité des siens, notamment en les responsabilisant.

Les dernières inondations, comme les précédentes, reposent la même problématique, à savoir qui est responsable les propriétaires, les promoteurs qui ont construit malgré le risque, du moins lorsqu’on arrive à démontrer qu’ils étaient informés ? Les autorités décentralisées qui doivent mettre en œuvre les plans de prévention des risques d’inondation et accordent ou non les permis de construire dans les zones à risque ? Ou l’État, par le biais de ses autorités déconcentrés, qui a l’initiative du Plan de prévention des risques d’inondation ?

Ce flou dans la responsabilité a permis de pointer du doigt certains dysfonctionnements d’un système initialement censé assurer la sécurité des populations et limiter la dépense publique, ce qui n’a pas été le cas.

D’une part, les plans de préventions des risques sont fondés sur une procédure qui ne facilite pas un travail efficace des autorités locales (I). D’autre part, les mécanismes en place par exemple les primes-assurance obligatoire ou encore l’absence d’un contrôle de légalité efficace tend à déresponsabiliser les acteurs des PPRI (II). Enfin, ce système imparfait pourrait être améliorer notamment en responsabilisant le propriétaire et les différentes autorités publiques, un début de solution –certes mauvais- avait été déjà envisagé par l’instauration par exemple de « zones violettes » dans les PPRI. (III)

I – Les Plans de prévention des risques –d’inondation : un mécanisme initialement fragile

Les plans de prévention des risques – d’inondation, anciennement Plan d’exposition aux risques, sont issus d’une loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l’environnement. Ils sont codifiés notamment à l’article L562 du Code de l’environnement.

Si la police de la prévention des risques d’inondations était jusqu’alors déconcentrée. Le législateur a amorcé suite, notamment à la tempête Xynthia en 2010, une décentralisation de cette police. En effet, la loi « MAPTAM » (Gemapi) de 2014 octroie une compétence de plein droit aux communes et intercommunalités en matière, notamment, de l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, à ce lac ou à ce plan d’eau ; La défense contre les inondations et contre la mer [1].

Ainsi depuis de le 1er janvier 2016 on assiste à un transfert de responsabilité de l’État vers les communes et les intercommunalités rendant plus floue la répartition des responsabilités en cas d’inondation majeure, d’autant plus que l’élaboration des plans de prévention des risques d’inondation reste à l’initiative du préfet.

Concrètement, il s’agit d’un document de prévention élaboré sur le territoire communal ou intercommunal. Document qui va délimiter un certain nombre de zones : des zones rouges, inconstructible ou le risque d’inondation est le plus grand ; des zones bleues où la constructibilité est possible sous certaines conditions ; enfin des zones blanches autorisant la constructibilité. (V. Figure 1) Ces zones sont délimitées en fonction d’un aléa et de la nature de l’occupation des sols. Elles constituent également des servitudes d’utilité publique avec un régime indemnitaire limitée (NDLR. Compensation de la moins-value générée par la servitude).

Résultat des élus locaux impuissant pour établir convenablement ces zones, d’autant que la pression des propriétaires est grande, en cas d’erreur, il s’agit de jouer à une sorte de loterie. Des propriétaires seront grevés par une servitude d’utilité publique restrictive entrainant une perte de valeur – non compensée – de leur bien. Tandis que d’autres propriétaires pourront jouir de l’entièreté de leur droit de propriété. Mais si ces heureux propriétaires pourront solliciter légitimement et légalement des permis de construire auprès du maire de leur commune, ils se retrouvent –souvent- bien démunis lorsqu’une tempête ou une inondation ravage leur construction. Ce qui entraine nécessairement un recours plein contentieux contre l’auteur de l’autorisation de construire qui a mal évalué les risques et qui aurait dû interdire la constructibilité de la zone. En d’autres termes, c’est vouloir, le beurre et l’argent du beurre.

En effet, qu’en pratique le maire reste soumis au bon vouloir de l’autorité déconcentrée qui peut tarder pour déclencher une procédure de mise en œuvre d’un plan de prévention des risques d’inondations laissant peu de marge de manœuvre pour concrétiser un plan de prévention efficient.

II –Un renvoi réciproque de responsabilité fondé sur une déresponsabilisation des acteurs des PPRI

Comme le souligne M. Falque dans un article publié sur le site Contrepoints[2], l’autorisation de construire n’est qu’une partie de l’iceberg puisqu’on oublie que la réglementation joue à un jeu dangereux en posant un principe quasi-automatique d’indemnisation des sinistrés d’inondation, on le voit aujourd’hui avec le fonds d’urgence qui aidera à raison de 500 euros chaque foyer, sans compter les assurances qui devront suivre dans les communes déclarées en « catastrophes naturelles ». (Prime assurance obligatoire[3] V. infra.).

La loi n°82-600 du 13 juillet 1982 ou loi de solidarité a ouvert l’indemnisation aux propriétaires d’immeubles bâtis par le biais d’une prime assurance supplémentaire obligatoire. Si en apparence, cela semble légitime et juste de pouvoir indemniser le sinistré, le calcul de cette prime est uniforme, il ne tient à aucun moment compte de l’existence du risque. Ce qui a pour conséquence de déresponsabiliser le particulier, dès lors qu’un permis de construire a été accordé légalement. Autrement dit le propriétaire, se dit, que si le permis a été accordé c’est qu’il ne risque rien, d’autant plus qu’il touchera sa prime le cas échéant. Cela a donné, après la tempête Xynthia, la destruction d’un grand nombre de logements pourtant résultant de permis de construire valablement octroyés.

Autre faux semblant qui vient accentuer ce phénomène de déresponsabilisation des particuliers, c’est la « réduction de la vulnérabilité du bâti » par des mesures de mitigation, c’est à dire l’octroi de subventions pour la réalisation de travaux visant, de prime abord, à renforcer la sécurité des constructions. Comme le souligne un auteur [4]ces mesures semblent -également- réduire la conscience du risque. On peut aussi évoquer les politiques de constructions d’ouvrages de protection contre le risque d’inondation, par exemple, une digue.

Mais comme le rappelle le Conseil d’État dans une décision récente [5]: « qu’ainsi, en jugeant que le risque d’inondation de terrains situés derrière un ouvrage de protection ne pouvait valablement être pris en compte que s’il était établi qu’eu égard à son état, l’ouvrage se trouvait exposé à un risque de rupture ou de surverse, la cour administrative d’appel de Lyon a commis une erreur de droit ». Ainsi, à aucun moment cette déresponsabilisation du fait de l’existence d’un bâtiment de « sureté miracle »  -voire de « migitation »– n’est justifiée.

D’un point de vue des autorités publiques, la pression foncière joue son rôle dans la situation actuelle, les maires sont le plus souvent obligés de plier face à la pression des propriétaires et des promoteurs. Ainsi pour faire face à la demande, beaucoup de communes ont dû transformer leur Zone agricole (ZA) en Zone à urbaniser (ZAU) et ce, en évaluant très mal le risque d’inondation au sein de ces zones. Ainsi, l’observatoire du risque dans le Gard a recensé près de 100 000 logements construits dans des zones à risque entre 1999 et 2008[6].

Plus concrètement, les auteurs d’un article[7], avancent plusieurs causes de ce qui semble être un désengagement des communes dans leur police de prévention des risques. Ainsi sont relevés, les pressions des particuliers et promoteurs pour s’installer sur le territoire d’une commune au foncier peu élevé. Ce qui oblige le maire de la commune de privilégier le choix économique, celui du développement de sa commune, dont il faut noter qu’il fait partie du quotidien d’une commune, tandis que le risque se fait plus rare. Ce dernier étant ainsi occulté.

Traduit juridiquement,  le régime des responsabilités en matière d’inondation ou plus largement de phénomènes naturels majeurs est marquée par une « pluralité de responsabilités », avec des effets plus ou moins obscurs. La distinction s’opère entre la faute lourde et la faute simple de l’Administration. Si la seconde est facilement démontrable -par exemple, un maire qui octroierait un permis de construire en zone rouge- ou au titre de l’article L2212-2 du Code Général des Collectivité Territoriales.  (NDRL. Pouvoir de police administrative du maire).

Cette responsabilité du maire n’offre pas de garanties suffisantes aux sinistrés, d’autant plus, que la responsabilité peut être partagée entre différentes autorités, par exemple, le retard du préfet dans la mise en œuvre de la procédure du plan de prévention des risques. La victime aussi n’est jamais intégralement indemnisée sur ce modèle, incitant, au passage, le législateur à mettre en place des assurances obligatoires.

Ainsi, comme le signalait en 2010 le Sénateur Alain Anziani, seulement 0,024% des habitations sont soumises à un contrôle de légalité du juge administratif. Autrement dit, on remarque inévitablement que les constructions dans les zones à risques ne sont que très rarement contrôlées. On en conclue, ainsi, à une double déresponsabilisation. C’est à dire, des autorités locales qui misent sur le développement local quitte à payer un peu dans de très rares cas et des propriétaires, promoteurs mal informés qui ne prennent pas en considération le facteur risque, d’autant plus qu’il y a indemnisation automatique dans la pire des hypothèses. Or, comme le soulignait M. Falque [8] on ne ressuscite pas malheureusement  les morts.

III –La difficile résolution d’une problématique –désormais – récurrente.

Peu de solutions existent pour sortir de cet imbroglio des responsabilités, comme le souligne M. Falque en citant l’ancien ministre de Mitterrand Haroun Tazieff, qui disait en 1982 qu’ « Au lieu de faire des PER coûteux et inutiles, il faudrait développer le système des cartes comme en a fait pendant des années le BRGM… Les gens, au vu de ces cartes (dite cartes Zermoos) décident de construire ou de ne pas construire. Là, le rôle des assurances serait majeur : si vous construisez dans une zone que la carte indique comme dangereuse, vous ne serez pas assurés ou vous aurez à payer le double ou le triple : à vous de décider ».

La démarche semble radicale de prime abord, mais mérite néanmoins notre attention, cela permettrait, en outre, d’avoir un état des lieux clairs pour les particuliers qui seront informés des risques qu’ils encourent en choisissant de construire dans « ces zones à risques ». Mais d’un autre côté il s’agit de donner un pouvoir, encore plus redoutable aux assureurs, qui pourraient presque se substituer, dans les faits, aux autorités locales pour déterminer les zones à risques.

Mais les économies pourraient être non négligeables, comme le souligne encore, M. Falque : « De ce fait, les « véritables » catastrophes pourraient être indemnisées sans que l’on soit obligé de se poser la question de savoir si les moyens financiers disponibles permettent de le faire ! »

On pourrait également imaginer un compromis qui permettrait de rassurer assureurs, particuliers, et Administration, par exemple en imposant un mode de constructibilité correspondant à la spécificité de la zone, et imposant un usage particulier de la construction, par exemple comme cela se fait en Floride aux Etats-Unis, avec une construction sur pilotis et sur un monticule de terre, et une interdiction d’utiliser le rez-de-chaussée comme espace de vie. En France, les Plus hautes eaux connues (PHEC) (Art. L563-3 Code de l’environnement) pourraient servir de base pour imposer une limite à la constructibilité, c’est à dire pas de construction sous l’indice des PHEC.

Comme le souligne les auteurs de l’article précédemment précité[9], la réglementation a tenté de mettre en œuvre quelques ajustements qui privilégieraient –dans une certaine mesure – la négociation et le dialogue. D’une part entre les autorités elles-mêmes et d’autre part entre autorités et propriétaires/promoteurs. Ainsi, en pratique, les maires ont pu s’engouffrer dans la brèche, en jouant sur la durée nécessaire exigée pour rendre effectifs et applicables les plans de prévention des risques d’inondations. Résultat, une négociation avec le préfet, notamment devient possible. Notamment, des zones violettes avaient été admises par certains préfets de régions, mais furent rapidement écartées en 2010 suite à la Tempête Xynthia, la responsabilité de l’État avait été constatée sur ce fondement. Ces zones permettaient des constructions, y compris lorsque l’aléa était fort. Elles permettaient, aussi, dans certains cas de reconstruire après un sinistre.

Aujourd’hui, on peut noter, que des négociations des règlements eux mêmes sont envisagées également par les communes, qui se traduit par une subdivision du zonage, sans compter l’absence de vérification concrète sur le terrain. Les auteurs du même article soulignent également un détournement de la réglementation dans les zones dites de « dents creuses », qui correspondent à des « unité foncière de faible superficie à l’intérieur du tissu urbain. Le remblaiement d’une dent creuse est apprécié en fonction de son impact sur les enjeux environnants »

Si la négociation devrait être la règle pour limiter les « cafouillages » de responsabilité, elle devrait se faire en toute transparence, avec une véritable communication entre autorités déconcentrées et décentralisées. Les propriétaires devraient également être davantage consultés et être informés des risques plus aisément, notamment, en simplifiant la cartographie des PPRI. On pourrait aussi envisager harmoniser le bon nombre de documents informatifs[10], qui tendent plus à brouiller le particulier qu’à l’informer. Sans oublier, le retour d’une gestion assurantielle du risque complète, fondée sur la responsabilité individuelle, une fois tous ces éléments corrigés. Le cas échéant établir un régime de responsabilité clair, afin de faciliter l’accès au prétoire aux propriétaires.

Tous ces éléments en main permettraient d’assurer une économie non négligeable et une limitation des dégâts lorsque ce genre d’événement naturel survient.

 

 


 

Figure 1 : Traduction graphique d’un plan de prévention des risques d’inondation.

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Sources  Bibliographiques :

 

DOUVINET Johnny, DEFOSSEZ Stéphanie, ANSELLE Arnaud, DENOLLE Anne-Sophie, « Les maires face aux plans de prévention du risque inondation (Ppri) »L’Espace géographique 1/2011 (Tome 40), pp. 31-46 : http://www.cairn.info/revue-espace-geographique-2011-1-page-31.htm#anchor_citation

FALQUE (M.) :

Procès Xynthia : une catastrophe plus politique que naturelle, 18 septembre 2014 :          http://www.contrepoints.org/2014/09/18/181187-proces-xynthia-une-catastrophe-plus-politique-que-naturelle

Construire en zone inondable : qui est responsable ?, 5 juin 2016 :

http://www.contrepoints.org/2016/06/05/180947-construire-zone-inondable

MISTRET (M.), Risques d’inondations en France : quel rôle pour l’État ?, 13 janvier 2016 :

http://www.contrepoints.org/2016/01/13/235300-risques-dinondations-en-france-quel-role-pour-letat

Les services de l’État dans l’Hérault (mesures de mitigation) : http://www.herault.gouv.fr/Politiques-publiques/Environnement-risques-naturels-et-technologiques/Risques-naturels-et-technologiques/Mesures-de-reduction-de-vulnerabilite-ou-mitigation/Mesures-de-mitigation

Mémento du Maire et des élus locaux, prévention des risques d’origines naturelle et technologique : http://www.mementodumaire.net/les-risques-naturels/rn2-inondations/ (À jour au 31/12/2015)

Les repères PHEC : http://www.risquesmajeurs.fr/les-repères-phec-plus-hautes-eaux-connues

Observatoire des risques d’inondations dans le Gard : http://orig.cg-gard.fr/

Notes :


[1] Articles 56 à 59 de la loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 « Maptam ».

[2] FALQUE (M.), Construire en zone inondable : qui est responsable ?, Contrepoints, 5 juin 2016, http://www.contrepoints.org/2016/06/05/180947-construire-zone-inondable

[3] Bien que le plus souvent les assureurs n’indemnisent que partiellement, les dégâts occasionnés par une inondation, on le voit encore pour les dernières inondations de mai et juin 2016.

[4] MISTRET (M.), Risques d’inondations en France : quel rôle pour l’État ?, 13 janvier 2016 : http://www.contrepoints.org/2016/01/13/235300-risques-dinondations-en-france-quel-role-pour-letat

[5] CE, 6 avr. 2016, req. n° 386000, 386001, Ministre de l’Écologie : JurisData n° 2016-006509 : JCP A 2016, act. 334.

[6] Observatoire du risque inondation dans le Gard : http://orig.cg-gard.fr/

[7] DOUVINET Johnny, DEFOSSEZ Stéphanie, ANSELLE Arnaud, DENOLLE Anne-Sophie, « Les maires face aux plans de prévention du risque inondation (Ppri) »L’Espace géographique 1/2011 (Tome 40), pp. 31-46.

[8]FALQUE (M.), Construire en zone inondable : qui est responsable ?, Contrepoints, 5 juin 2016, http://www.contrepoints.org/2016/06/05/180947-construire-zone-inondable

 

[9] DOUVINET Johnny, DEFOSSEZ Stéphanie, ANSELLE Arnaud, DENOLLE Anne-Sophie, « Les maires face aux plans de prévention du risque inondation (Ppri) »L’Espace géographique 1/2011 (Tome 40), pp. 31-46 (Préc.)

[10] En modifiant ou abrogeant la loi n°2003-699 relative prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages du 23 juillet 2003.

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2 commentaires

  1. Pour compléter votre développement :

    L’assurance n’est obligatoire que pour « l’habitation », qu’on n’y soit nous-même propriétaire ou qu’on y loue les lieux.

    D’ailleurs, il faut aussi savoir que lorsqu’on loue, l’assurance est obligatoire pour les habitations (loi Quillot du 22 juin 1982 ), mais ici seulement aussi pour les « habitations », en effet lorsqu’on loue les lieux pour établir un fond de commerce par exemple, l’assurance n’est pas obligatoire, alors soit ça reste possible, et on assure, mais si le bien est d’or et déjà en zone inondable, bonne chance pour l’assuré.

    Sinon article, fort intéressant.

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    1. Oui, je n’ai pris la chose uniquement sur un plan global sans rentrer dans le détail. En effet, cela accentue le flou total en la matière. Merci pour votre commentaire.

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