La décision à demie-teinte du Conseil constitutionnel : sur les perquisitions de nuit sous l’état d’urgence

Par Chuck Noel,

 (QPC 2016-536)

Près de deux mois après les assignations à résidences administratives[1] c’est au tour des perquisitions administratives prises sur le fondement de la loi n°55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence.

L’état d’urgence a été déclenché suite aux dramatiques attentats du 13 novembre 2015, dans un premier temps pour une durée de 12 jours par un décret n°2015-1475 prit en conseil des ministres le 14 novembre 2015 conformément aux dispositions de la loi du 3 avril 1955. Par la suite la loi n°2015-1501du 20 novembre 2015 avait prorogé l’état d’urgence pour la première fois pour une durée de trois mois et modifiéles dispositions du paragraphe I de l’article 11 de la loi sur l’état d’urgence de 1955. Le motif de la loi était la lutte contre le terrorisme.

En l’espèce le ministre de l’Intérieur avait, le 25 novembre 2015, pris une circulaire sur le fondement de l’article 11 de la loi de 1955 relatif aux perquisitions administratives. Cette circulaire donnait des instructions aux préfets sur la la mise en œuvre des perquisitions administratives. La Ligue des droits de l’Homme et des intervenants a donc formé un recours en excès de pouvoir contre cette circulaire devant le Conseil d’État, et a soulevé une exception d’inconstitutionnalité à l’encontre de celle-ci. (QPC). Le Conseil d’État dans sa décision n°395092 du 15 janvier 2016sursoit à statuer en reconnaissant le caractère sérieux de la QPC dès lors que les perquisitions administratives « mettent en cause l’inviolabilité du domicile en méconnaissance des exigences résultant de l’article 66 de la Constitution ou de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 »[2] et renvoi la QPC au Conseil constitutionnel.

Ainsi, le Conseil conseil conformément aux dispositions de l’article 61-1 de la Constitution dans sa décision du 19 février 2016, tout en rappelant le rôle de contrôle de l’administration du juge administratif sous l’empire de l’état d’urgence, va déclarer la seconde phrase du 3^ème alinéa du paragraphe 1 de l’article 8 de la loi du 3 avril 1955 contraire à l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789.[3] Il faut noter que les sages avaient rendu le même jour[4] une autre décision QPC déclarant conforme à la Constitution l’article 8 de la loi du 3 avril 1955 relatif à la « Police des réunions et des lieux publics dans le cadre de l’état d’urgence », dispositions également contestées par la Ligue des droits de l’Homme.

Dans la présente décision, l’association requérante et les autres intervenants estimaient que le paragraphe I de l’article 11 de la loi sur l’état d’urgence relatif aux perquisitions administratives sur lequel se fonde la circulaire du 25 novembre 2015, méconnait l’article 66 de la Constitution en ce que les perquisitions administratives ne prévoient pas de contrôle judiciaire et portent donc atteinte à la garantie à la Liberté individuelle. La violation des articles 2 et 16 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 est aussi invoquée, en ce que les perquisitions administratives porteraient également atteintes au droit au respect de la vie privée ou encore à l’inviolabilité du domicile, par ailleurs un des intervenants avance que l’article litigieux porterait atteinte à la séparation des pouvoirs. En outre les requérants estiment que ces perquisitions administratives portent atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif. L’incompétence négative du législateur fondée sur l’article 34 de la Constitution est aussi invoquée.

Tout comme sa décision rendue le même jour par le Conseil constitutionnel, la difficulté a été de savoir si le paragraphe I de la loi sur l’état d’urgence ne portait pas atteinte de manière disproportionnée aux droits et libertés invoqués par les requérants. En effet, il s’agit de mesures de police administrative qui relèvent en temps ordinaires du pouvoir judiciaire.

Ainsi le Conseil Constitutionnel, dans la présente décision a pu déclarer conforme à la Constitution la majorité des dispositions du paragraphe I de l’article 11 de la loi de 1955 relatif aux perquisitions administratifs, notamment en rappelant le rôle du Conseil d’État en matière de contrôle d’éventuels abus de l’Administration dans la mise en œuvre de l’État d’urgence. Les sages vont également refuser de reconnaître une quelconque incompétence négative du législateur dans la rédaction de cet article et rappeler [5] la nécessité de mesure. Les juges admettent en outre la marge de manœuvre de l’Administration pour apprécier la mise en œuvre des perquisitions administratives notamment vis à vis de l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public.

Cependant, le Conseil constitutionnel après un contrôle de proportionnalité va déclarer contraire à la Constitution la seconde phrase du troisième alinéa du paragraphe I de la Loi du 3 avril 1955 relative à la copie des données informatiques accessibles lors de la perquisition administrative dès que cette copie constitue une saisie sans qu’aucune autorisation du juge ou sans aucune autorisation du perquisitionné voir du propriétaire des données soit prévue par le texte. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur n’offre pas suffisamment de garanties procédurales aux perquisitionnés et aux propriétaires des données saisies notamment dans le respect de leur vie privée notamment qu’en plus ces données peuvent être copiées alors qu’aucune infraction n’a été constatée ou alors que ces données n’ont aucun lien avec le perquisitionné.

Depuis le 14 novembre 2015 et l’institution de l’état d’urgence, il s’agit de la première décision du Conseil constitutionnel sur QPC a déclaré partiellement inconstitutionnel les dispositions de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence. Si les perquisitions administratives sont largement validées par les sages (I), admettant, par là une certaine latitude de l’Administration en la matière, le Conseil constitutionnel en annulant les dispositions relatives aux copies des données informatiques en profite pour rappeler les limites de l’état d’urgence (II), en rappelant d’une certaine manière que cet État d’exception n’est pas un « État dépourvu de droits et de garanties » pour les justiciables.

I –La validation de la perquisition administrative par le juge constitutionnel dans son principe : une certaine latitude administrative validée.

Les perquisitions ont été les mesures les plus utilisées sous l’état d’urgence, ce qui a conduit la LDH dans le présent arrêt de soulever plusieurs griefs tant au respect du contrôle du juge judiciaire et des libertés individuelles (A), que de l’épineuse question des perquisitions de nuit (B).

A –La justification des perquisitions administratives du fait des circonstances de l’état d’urgence.

En temps ordinaire, la perquisition est traditionnellement une mesure de police judiciaire, même si elle peut être une mesure administrative prise par des autorités habilitées par la loi. Dans tous les cas, la perquisition reste, en temps ordinaires de garanties substantielles propre à garantir les droits et libertés des personnes perquisitionnées, constitutionnellement garantie.

En l’espèce, les requérants se fondaient sur les articles 16 [6]de la Déclaration des droits de l’Homme et de Citoyen de 1789 et l’article 66 de la Constitution[7] pour contester les perquisitions administratives définies par le paragraphe I de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence. Ainsi qui dit État d’urgence, dit mesures d’exceptions, dit prérogatives de puissance publique de l’Administration accrue, c’est l’objet même de la loi du 3 avril 1995, comme le rappelle le juge constitutionnelle (Cons. 8) l’article 1^er de cette loi permet de mettre en mettre en œuvre l’état d’urgence « en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ». L’état d’urgence a été approuvée pour risque terroriste, suites aux événements du 13 novembre 2015.

L’état d’urgence pose donc une mesure dérogatoire au droit commun, nécessairement, dans notre cas d’espèce, il s’agit de la substitution purement et simplement de l’autorité judiciaire normalement gardienne de la liberté individuelle des individus qui a compétence exclusive pour superviser les perquisitions pénales. À titre d’exemple, cela se traduit dans le cadre d’une enquête préliminaire que « les perquisitions (…) ne peuvent être effectué sans l’assentiment exprès de la personne chez qui l’opération a lieu »[8] autrement dit on insiste sur le consentement de l’occupant du lieu visé par une mesure de perquisition ce qui renvoi directement au principe constitutionnel d’inviolabilité du domicile invoqué par les requérants de l’espèce. En effet, le juge constitutionnel s’est montré assez attaché au respect de ce principe dans le cadre de sa jurisprudence. Ce principe avait été solennellement rappelé dans ses décisions du 4 décembre 2013 : « en permettant que le juge autorise l’administration à procéder à des visites domiciliaires sur le fondement de documents, pièces ou informations de quelque origine que ce soit, y compris illégale, le législateur a privé de garanties légales les exigences (…), en particulier, de l’inviolabilité du domicile »[9].

Or, cet attachement avait été démontré en temps ordinaire, « le péril imminent » a conduit le juge constitutionnel à revoir sa grille de lecture.

L’article 11 de la loi de 1955 écarte l’intervention du juge judiciaire ce qui peut immanquablement poser la question de l’atteinte à l’article 66 de la constitution, en effet, en temps ordinaire une perquisition ne peut être faite sans l’assentiment du lieu à perquisitionner que dans le cadre crime ou délit passible de 5 ans d’emprisonnement minimum et sur décision motivée du juge des libertés et détentions. [10]

En l’espèce, le Conseil constitutionnel donne pleine confiance au juge administratif pour apprécier les atteintes aux droits et libertés constitutionnellement garantie, le juge administratif se voit reconnaître la qualité des libertés individuelles, ce qui permet dans le même temps aux sages d’écarter le grief tiré de l’absence de recours effectif, puisqu’un juge veille toujours au bon respect des droits et libertés mentionnées. [11] Si le grief de l’article 66 est écarté celui fondé sur l’article 16 DDHC l’est de facto également.

Il est intéressant de noter que si le juge constitutionnel écarte les griefs tirés de l’article 11 dans sa rédaction actuelle, c’est à dire de sa rédaction du 20 novembre 2015, c’est que le législateur a tenu néanmoins renforcer les conditions des perquisitions administratives en les assortissant de garanties procédurales, présences du perquisitionné ; information du procureur de la République, présence d’un officier de police judiciaire et le fait que la décision de perquisition doit préciser le moment et le lieu de cette dernière. On retrouve des traces de la procédure ordinaire avec une présence, certes résiduel, du pouvoir judiciaire.  C’est qui a permis le Conseil constitutionnel de valider la perquisition administrative en général et notamment écarter le grief tiré de l’absence de contrôle judiciaire.

En effet, l’objet de l’état d’urgence est de permettre une meilleure efficacité pour résoudre le « péril imminent » c’est à dire répondre à l’objectif à valeur constitutionnel de sauvegarde de l’ordre public, le Conseil constitutionnel ne peut se montrer que conciliant entre les intérêts des individus et les nécessités de sauvegarde de l’ordre public, les premiers devant être assortis de garanties minimales.

 B –La validation de l’épineuse question des perquisitions administratives de nuit.

Dans le prolongement de l’article 66 de la Constitution et de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789, se posait la question de la perquisition de nuit, qui était un des points les plus polémiques de la loi de 1955. En effet, l’article 11 paragraphe I de la loi contestée dispose que la perquisition peut être effectuée « en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit ». Cela renvoi indirectement, si les requérants ne l’ont pas expressément évoqué à la question du respect à la vie privée, d’une part, mais aussi du droit de mener une vie de famille normale. Dès lors que la perquisition administrative semble pouvoir être prononcée pour des infractions de droit commun en dehors de tout lien avec le terrorisme, en effet, l’article contesté reste laconique sur le motif de la perquisition qui peut avoir lieu « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics. »

Accessoirement le juge constitutionnel écartera toute incompétence négative du législateur fondée sur l’article 34 de la Constitution, comme pour sa décision du 22 décembre 2015, le législateur peut être général, afin de laisser à l’Administration d’être le plus efficace possible.

Il est évident que les perquisitions n’ont pas été toutes réalisées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, et que ce laconisme semble permettre de troubler la tranquillité des perquisitionnés dès lors qu’on sait qu’une simple dénonciation permettrait de fonder décision de perquisition administrative[12].

Une telle rigueur est-elle alors nécessaire ? Le Conseil constitutionnel répondra par l’affirmatif, et de facto la question des perquisitions de nuits, sachant qu’elles représenteraient plus de la moitié [13]de l’ensemble des perquisitions prises sur le fondement de l’article 11 de la loi de 1955. Fallait-il maintenir la perquisition de nuit ? Y compris pour les infractions sans lien avec le terrorisme voire la criminalité organisée ?

En temps ordinaires, les perquisitions de nuit peuvent être autorisées qu’en matière de criminalité organisée [14]ou en matière de terrorisme sous l’aval du juge des libertés et de la détention. L’état d’urgence ne fait que soustraire l’aval du juge et l’étend implicitement à d’autres infractions. Les dispositions légales en temps ordinaires semblaient pouvoir suffire en ce qu’elles admettent qu’une perquisition puisse être motivée par l’urgence, notamment dans le cas de l’enquête en flagrance. [15] Le juge constitutionnel ne suivra pas ce raisonnement, mais admettra une réserve : « une perquisition se déroulant la nuit dans un domicile doit être justifiée par l’urgence ou l’impossibilité de l’effectuer le jour » (Cons. 10). Autrement dit l’Administration devra justifier d’une impossibilité pour effectuer une perquisition de nuit. Malgré tout le Conseil ne rentre pas dans le détail, est-ce une impossibilité matérielle ? Fonctionnelle ?

Les sages préférant laisser cette responsabilité au juge administratif (V. II. B)

Le défenseur des droits Jacques Toubon s’était pourtant interrogé de la nécessité des perquisitions administratives nocturnes[16], notamment lorsque des enfants étaient présents sur le lieu perquisitionné, sans compter les dégâts matériels (sur les portes bien qu’indemnisés) généralement causés par les forces de l’ordre lors de ces interventions nocturnes.

La perquisition administrative est la principale mesure utilisée sous l’empire de l’état d’urgence, en effet, jusqu’alors environ 3320 perquisitions ont été effectuées[17].

Cependant il n’en reste pas moins que cette situation ne constitue pas pour autant un état sans droits et les sages vont le rappeler dans la présente décision.

II –Une latitude administrative sous l’empire de l’état d’urgence à relativiser : des garantis rappelées par le juge constitutionnel.

Si les perquisitions ont été validé sur leur principe, le Conseil constitutionnel ne va pas laisser pour autant l’article 11 contesté intacte en censurant l’une des dispositions (A), cela va être aussi une occasion pour le juge constitutionnel de rappeler que le juge administratif reste gardien des droits et libertés sous l’état d’urgence. (B)

A –L’inconstitutionnalité de la copie des données informatiques : une victoire du respect à la vie privée sous l’état d’urgence

La loi n°2003-239 du 18 mars 2003 « pour la sécurité intérieure » a dégagé un article 57-1 du Code de procédure pénale dans son alinéa 1er dispose :  « Les officiers de police judiciaire ou, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire peuvent, au cours d’une perquisition effectuée dans les conditions prévues par le présent code, accéder par un système informatique implanté sur les lieux où se déroule la perquisition à des données intéressant l’enquête en cours et stockées dans ledit système ou dans un autre système informatique, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial. ». Autrement dit qui prend en compte la Contrairement, bien qu’elle soit la reprise de cet article, à la première phrase de l’alinéa 3 du paragraphe I de l’article 11 de la loi du 3 avril 1955. Il n’en reste pas moins que le Code de procédure pénale, en temps ordinaires, pose quelques garanties en ce qui concerne la saisie de données informatiques, celles « intéressant l’enquête en cours ».

Contrairement au reste de la perquisition administrative qui a été validé dans des soucis d’efficacité administrative, il s’agissait ici de copies de données informatiques qui seraient présentes sur un support situé sur les lieux de la perquisition. Ces copies pouvaient être réalisées sans que le perquisitionné ou le propriétaire des données puissent véritablement s’opposer à ces saisies autrement dit le législateur ne pose aucunes garanties procédurales pour le perquisitionné voir le propriétaire des données informatiques « copiées ». Les requérants avançaient alors une atteinte grave du droit au respect à la vie privée qui découle de l’article 2 DDHC de 1789. Par ailleurs, se posait la question de savoir si ces « copies de données » informatiques étaient assimilables à des saisies.

Le Premier Ministre affirmait dans ses conclusions que des « copies » n’étaient pas assimilées à des « saisies », il soutenait également que ces « copies » seraient supprimées à l’issu de l’état d’urgence. Le Conseil constitutionnel rejettera les assertions du Premier ministre en faisant une analogie à l’article 56 du Code de procédure pénale qui dispose clairement « qu’il est procédé à la saisie des données informatiques nécessaires à la manifestation de la vérité. ». Autrement dit, la copies de données informatiques constituent bien une « saisie », il est pris acte de l’avancée du numérique par le juge constitutionnel.

Qui dit saisies, dit garanties légales, l’article 11 ainsi contesté n’en prévoit pas, surtout que si on se réfère à la lettre de l’article, la saisie de donnée peut être faite sans l’aval du propriétaire des données, y compris s’il s’agissait d’une personne « dépourvue de liens avec la personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ayant fréquenté le lieu où a été ordonnée la perquisition » (Cons. 14). C’est sans compter que l’article laissait sous entendre que ces saisies pouvaient se faire y compris lorsqu’aucune infraction n’a été constatée.

Il s’agit ici d’une immixtion suffisamment grave dans la vie privée des personnes, surtout lorsqu’elles n’ont eu pour seul tort d’occuper les lieux de perquisitions.

Le Conseil constitutionnel déclarera par conséquent et logiquement cette disposition contraire à la Constitution, notamment en ce qu’elle porte atteinte à la Liberté individuelle et au droit au respect de la vie privée, en ce qu’elle n’offrait pas de « garanties légales ».

Ce n’est par ailleurs, pas la première fois que les sages se sont prononcées sur le droit au respect de la vie privée, en effet, ce droit est issu l’article 9 du Code civil qui dispose que « chacun à droit au respect de sa vie privée », la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 le consacre[18], l’article 8 [19]de la Convention européenne des droits de l’Homme également. Le Conseil constitutionnel la considère comme une composante de la Liberté individuelle et de facto de l’article 2 de la DDHC. Fondement sur lequel il censure cette disposition. [20]

Néanmoins, si les sages censures cette disposition manifestement attentive à la Liberté individuelle, faute de garanties, ne serait-ce pour le respect de la vie privée des tiers dépourvues de tout lien avec des faits de terrorismes. Dans une autre mesure le juge constitutionnel avait validé les assignations à résidence administratives pourtant dépourvues de tout lien avec le motif de l’état d’urgence, le « péril imminent » ou la « calamité publique » à savoir la lutte contre le terrorisme. Le Conseil constitutionnel avait pu pour ces mesures d’assignations pour tant plus graves que la perquisition la conformité avec le droit de mener une vie familiale normale, proche du droit au respect de la vie privée.[21] Cette prise de position marque un changement de cap de la part des juges constitutionnels peut être las de l’état d’urgence qui vient d’être prorogé de nouveau par le Parlement le 21 février 2016. Bien qu’il assoit les mesures de police administrative, en général, prises sous l’empire de l’état d’urgence.[22]

Sur le terrain de la preuve, cette inconstitutionnalité partielle suppose que toutes les « copies de données » sont désormais irrecevables comme mode de preuve, c’est une position assez paradoxale quand-on sait que le juge constitutionnel avait validé la constitutionnalité des « notes blanches » de l’Administration. [23] Ce qui semble démontrer une certaine lassitude du juge constitutionnel vis-à-vis de l’état d’urgence.

Le Conseil constitutionnel va effectuer un contrôle de proportionnalité entre le respect de la vie privée tirer de l’article 2 de la DDHC et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde à l’ordre public[24], il transpose dans ce cas, la méthode de contrôle qu’il avait reconnu au Conseil d’État dans sa QPC du 22 décembre 2015. Rôle du juge administratif que le juge constitutionnel va rappeler et confirmer, dans la présente décision.

B –Le rappel du rôle du juge administratif dans la garantie des droits et libertés sous l’état d’urgence.

Le Conseil constitutionnel, en l’espèce, le rappelle solennellement « que le juge administratif est chargé de s’assurer que cette mesure qui doit être motivée est adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité qu’elle poursuit ». (Cons. 10)  En d’autres termes le juge constitutionnel rappelle la nature du contrôle du juge administratif chargé de contrôler l’état d’urgence, il reprend sa position de la QPC du 22 décembre 2015 (précédemment citée) où il avait validé la position que le Conseil d’État avait pris lors de sa décision de renvoi[25] de cette même QPC.

Le nature du contrôle du juge administratif est tout comme le juge constitutionnel un contrôle de proportionnalité. Ce qui signifie que le juge opère à une pesée des intérêts de la personne touchée par une mesure administrative prise sous l’empire de l’état d’urgence et du Législateur, de facto l’Administration à savoir la sauvegarde de l’ordre public et plus largement la lutte contre le terrorisme.

Malgré tout, les sages continuent de laisser de côté le juge judiciaire reste. Le juge administratif est le juge de l’état d’urgence et ce malgré les déclarations de M. Jean-Marc Sauvé vice-président du Conseil d’État : « Le Conseil d’État est très attentif à la préservation des compétences de l’Autorité judiciaire ».[26]

Ici, rappelons qu’il s’agit d’une perquisition, la mesure étant déjà exécutée, le référé-Liberté ne fonctionne pas, seul le recours en excès de pouvoir peut annuler une décision ordonnant une perquisition administrative. Le contrôle du juge administratif n’est pas motivé par l’urgence. Ce qui signifie un contrôle de l’acte administratif contesté plus rigoureux mais reste toujours moins rigoureux que s’il avait été opéré par un juge judiciaire qui est plus soucieux de l’intérêt du particulier, contrairement à un juge administratif qui va plutôt privilégier sous l’empire de l’état d’urgence l’idée de nécessité fonctionnelle [27]autrement dit faire pencher la balance plutôt vers l’Administration[28].

Ce qui démontre qu’en réalité il s’agit davantage d’un contrôle d’opportunité, autant du juge administratif que du juge constitutionnel. Bien que la position ait effectivement, en pratique, évolué vers plus de rigueur.

En effet, s’il n’a pas eu encore d’annulation sur le fond, le juge des référés en appel (CE) a néanmoins suspendu une assignation à résidence administrative[29]. Par ailleurs le juge administratif s’est également octroyé la faculté de moduler les effets, voir carrément modifier l’acte administratif attaqué. [30]

En tout état de cause, le contrôle du juge administratif reste limité par la nature même de l’état d’urgence, ainsi si le Conseil d’État reste juge du fond, il n’est en rien juge de la procédure car l’état d’urgence implique une Administration plus efficace pour mener à bien les objectifs fixés par le législateur. Le contrôle de ces garanties revient au seul juge constitutionnel. La preuve, en l’espèce, c’est le Conseil constitutionnel qui a annulé une fois pour toute la copie des données pour défaut de « garanties légales » et a admis dans le même temps de manière générale que l’article 11 de la loi de 1955 ne méconnaissait pas le recours juridictionnel effectif. Ainsi, le JA aurait peu de libertés dans l’appréciation de la procédure fixée par l’état d’urgence comme par exemple fixer des « garanties légales » praeter légem. [31] Bien que les règles de procédures propres au recours pour excès de pouvoir et référé-libertés constitueraient un minimal.

Si la « copie de données » a été déclaré inconstitutionnelle, une méfiance vis à vis de la future rectification législative[32] est de mise, car le juge administratif ne serait pas en mesure d’assurer les « garanties légales » qui ne seraient pas prévus par le nouveau texte. La constitutionnalisation annoncée de l’État d’urgence pourrait également jouer en défaveur de cette décision, puisque la loi ordinaire aurait désormais un fondement constitutionnel.